Nejnebezpečnější hra: USA – Čína

Foreign Affairs / Ben Jones

Vede střídání moci vždy k válce?

Zpočátku se mnozí ve Washingtonu domnívali, že vzestup Číny lze zvládnout. V reakci na neúprosnou logiku modernizace a určité přemlouvání se Čína stane, jak v roce 2005 řekl náměstek amerického ministra zahraničí Robert Zoellick, „zodpovědným účastníkem“ mezinárodního systému. Po určitou dobu to vypadalo, že Peking skutečně zkrotne, protože se zdálo, že přijímá západní normy a mezinárodní instituce, jako je Světová obchodní organizace (WTO).

Dnes však tato naděje umírá. Zdá se, že Peking v jedné otázce za druhou globální řád pod vedením USA spíše odmítá, než aby jej přijal, čímž se dostává na kolizní kurz s Washingtonem a vyvolává nekonečné diskuse o tom, jak vyřešit „čínskou výzvu“. Ale při vší specifičnosti debaty – jak zabránit invazi na Tchaj-wan, co dělat s expanzivními nároky Pekingu v Jihočínském moři a zda by se měl Západ ekonomicky a technologicky oddělit od Číny – leží jádro věci v mnohem větší a starší hádance mezinárodních vztahů. Jak se má mocnost, která se drží svého statu quo, vypořádat s mocností na vzestupu, a vedou okamžiky přechodu neúprosně k válce?

Politolog Graham Allison nazval zdánlivě nevyhnutelný střet mezi Spojenými státy a Čínou „Thukydidovou pastí“. Toto slovní spojení odkazuje na vzorec, který řecký historik z pátého století poprvé popsal ve své studii o konfliktu mezi Spartou, tehdy dominantní mocností ve starověkém Řecku, a Aténami, jejím rostoucím vyzyvatelem. V Dějinách peloponéské války dospěl k slavnému závěru, že „to, co učinilo válku nevyhnutelnou, byl růst athénské moci a strach, který to vyvolalo ve Spartě“. V moderní době přišli odborníci na mezinárodní vztahy s názvem pro tuto dynamiku: teorie přechodu moci.

Tato teorie poukazuje na historii a tvrdí, že se běžně objevují nastupující mocnosti, které zpochybňují dominantní mocnost a jí zavedený mezinárodní řád, což nakonec vede ke konfliktu. Tento koncepční rámec se zdaleka neomezuje jen na věž ze slonoviny a již dlouho se jím řídí oficiální myšlení. Například po druhé světové válce se politici ve Washingtonu a Moskvě obávali, že studená válka mezi etablovanou americkou mocností a rostoucí sovětskou mocností by mohla přerůst v horkou válku.

Teorie mocenské transformace však nabízí další skrytou a často přehlíženou pravdu: že způsob, jakým zavedená mocnost mezinárodní řád řídí, může mít stejný, ne-li větší význam než ambice vyzyvatele. Právě proto, že jsou stále na vzestupu, musí vyzyvatelé zpravidla jednat v rámci stávajících zákonů, norem a institucí, které řídí mezinárodní vztahy, i když s nimi nesouhlasí. Naopak zavedené mocnosti mají možnost upravovat tato pravidla a instituce tak, aby si udržely nebo posílily vlastní postavení. Jinými slovy, pro dlouhodobě dominantního hegemona nemusí být nejlepší reakcí na hrozícího nováčka konfrontace nebo pokus o jeho porážku, ale využití mezinárodního řádu k jeho zadržení.

Výhoda domácího prostředí

Moderní teorie přechodu moci pochází od politologa A. F. K. Organského, který dal obecný teoretický základ problému, který poprvé formuloval Thukydides. V roce 1958 Organski identifikoval to, co nazval „opakujícím se vzorcem“ v mezinárodních vztazích: v každé historické epoše, tvrdil, existuje mocnost, která udržuje status quo a která nakonec čelí vyzyvateli. Během studené války vědci jako Robert Gilpin, Jacek Kugler a Ronald Tammen Organskiho tezi dále rozvedli a shodli se na tom, že nastupující mocnost bývá „nespokojená“ se způsobem, jakým dominantní mocnost ovlivňuje rozdělování statků v mezinárodním systému a brání tak vyzyvateli v tom, aby požíval stejné výhody. A tak povstane, aby mocnost, která drží status quo vytlačila, což je konfrontace, která často vede k válce.

V souladu s touto tezí se většina politiků a analytiků uvažujících o Číně dnes zabývá téměř výhradně přímou hrozbou, kterou vzestup Pekingu představuje. To není překvapivé, protože hlavní implikací teorie mocenského přechodu je, že výzvy ze strany rostoucích mocností mohou vést k válce. Z tohoto důvodu se první generace teoretiků zaměřovala spíše na to, jak rozložení moci ovlivňuje pravděpodobnost války a míru: koncentrace moci v rukou jediného hegemona by podle nich mohla systém stabilizovat do doby, než se vyzyvatel stane dostatečně silným, aby ji zpochybnil. Když se toto pojetí aplikuje na dnešní Spojené státy a Čínu, vede to k hrozivým závěrům. I kdyby nedošlo k úplnému předání moci – tedy i kdyby Čína nakonec stagnovala – Peking by mohl získat dostatečnou ekonomickou a vojenskou sílu, aby se Washingtonu postavil, což by pravděpodobnost války zvýšilo.

Důraz na trajektorii Číny však ignoruje druhý důsledek teorie – část, která se snaží vysvětlit, proč se rostoucí mocnosti vůbec snaží velmoc vyzvat. Teoretici mocenské transformace tvrdí, že konflikt nevzniká pouze jako důsledek rostoucí moci vyzyvatele, ale kvůli jeho vztahu k mezinárodnímu řádu. Konkrétně může být rostoucí mocnost nespokojená se stávajícím mezinárodním uspořádáním a může se snažit získat dostatečnou moc, aby ho případně změnila. Způsob, jakým mocnost, která status quo udržuje, mezinárodní řád řídí a může proto rozhodovat o tom, zda se soupeření změní v konflikt.

Abychom pochopili proč, je nutné přesně pochopit, které aspekty stávajícího uspořádání chtějí rostoucí mocnosti změnit a jak. Většina rostoucích mocností není zcela revizionistická. Spíše se jim nelíbí některé prvky mezinárodního řádu, zatímco jiné akceptují. Sám Thukydides na to nepřímo poukázal: podle jeho názoru to nebyla jen rostoucí moc Athén, která vedla k peloponéské válce, ale také jejich nespokojenost s některými kulturními a politickými normami, které přijala Sparta. Jak poznamenal Laurie Bagby, Thukydides tvrdil, že střet mezi „národní povahou“ Sparty (zdrženlivou, zaměřenou do sebe) a Athén (odvážnou a toužící po slávě) ovlivnil jejich přístup k rozdělení moci a mezinárodnímu uspořádání. Sparta například bránila spřátelené státy pomalu a váhavě. To Athénám dodalo odvahu k invazi a zničení neutrálního státu – ostrova Melos -, aby demonstrovaly svou sílu a moc. V Melianském dialogu, Thukydidově dramatickém popisu jednání mezi Athénami a Melosem, Athény prohlašují, aby ukázaly kulturní normy, které je vedly, že „silní dělají, co mohou, a slabí trpí, co musí“.

V posledních zhruba deseti letech věnuje nová generace badatelů zabývajících se mocenskými změnami větší pozornost tomu, jakým způsobem vzestupující mocnosti, a to jak minulé tak současné, interagují s mezinárodním řádem. Stacie Goddardová studovala způsoby, jakými nastupující mocnosti ospravedlňují své jednání, a ukázala například, že dlouho dominantní Spojené království se ve dvacátých letech 19. století rozhodlo vyjít vstříc nastupujícím Spojeným státům, protože Londýn uznal, že Washington prostřednictvím Monroeovy doktríny dodržuje stávající normy volného obchodu, mezinárodního práva a nevměšování. Xiaoyu Pu zkoumala, jak vzmáhající se mocnosti strategicky formulují své názory na řád pro domácí i zahraniční publikum. Čína se například zapojila do „nápadného dávání“ a charity prostřednictvím své Asijské banky pro investice do infrastruktury ve snaze přeměnit ekonomickou moc v moc diplomatickou. Rohan Mukherjee se zabýval tendencí vyzyvatelů obětovat materiální zájmy, aby byli přijati do klubu velmocí. Například Japonsko na Washingtonské námořní konferenci v letech 1921-22 souhlasilo s omezením velikosti své flotily, přestože se snažilo stát se velkou námořní mocností, a Čína navzdory svým snahám o vybudování většího jaderného arzenálu souhlasila v roce 1996 s podpisem Smlouvy o úplném zákazu jaderných zkoušek.

Michelle Murrayová ukázala, jak státy na vzestupu usilují, aby byly uznány jako plnohodnotné a etablovaným mocnostem rovnocenné, jako to činily Spojené státy i císařské Německo na počátku dvacátého století, a jak může odmítnutí tohoto uznání podnítit „silové soupeření“. Joshua Shifrinson si povšiml, že v rozporu s tím, co by se dalo očekávat, si nastupující mocnosti často dávají pozor, aby si upadající velmoc neznepřátelily, jako to dělaly Spojené státy, když na začátku studené války podporovaly Spojené království. Vstřícností vůči stávající mocnosti může rostoucí mocnost své vlastní možnosti rychleji rozšířit. Kristen Hopewellová, Emma Mawdsleyová a Khalid Nadvi se snažili určit, jakým způsobem a proč chtějí rostoucí mocnosti mezinárodní řád změnit, a dospěli k závěru, že na změně stávajících struktur globálního řízení často vzájemně spolupracují.

Sledování projevu čínského prezidenta Si Ťin-pchinga o čínské iniciativě Pás a stezka, Hongkong, září 2023
(Foreign Affairs / Tyrone Siu / Reuters)

Rostoucí počet prací přinesl důležité poznatky o tom, jak se nastupující mocnosti v mezinárodním řádu pohybují: spíše než aby jej přímo zpochybňovaly, mají tendenci přijímat mnoho stávajících norem, spolupracovat na odmítnutí jiných aspektů a jsou citlivé na obvinění, že stávající uspořádání rozvracejí. Tímto způsobem hrají dlouhodobou hru zaměřenou na dva cíle: využívají uspořádání stávajícího řádu k podpoře svého vzestupu a oslabují jeho architekta, dokud nebudou moci získat dostatečnou moc k vytvoření nového. Tento výzkum však také nabízí poznatky o tom, jak se velmoc může tomuto výsledku vyhnout. Ponechá-li se mezinárodní řád bez úprav, může usnadnit vznik vyzyvatele, který se snaží se stávajícími normami manipulovat, aby získal výhodu nebo ostatní země přitáhl na svou oběžnou dráhu. Velmoc má však také možnost změnit řád způsobem, který taková nebezpečí omezí.

Jak upozornila Sevasti-Eleni Vezirgiannidou, záleží nejen na tom, jak velmoc své vztahy s nastupující mocností řídí, ale také na tom, zda je připravena přehodnotit řád, který vybudovala. Podle ní se Spojené státy vyhýbají úvahám o změnách liberálního mezinárodního řádu, které by mohly pomoci jejich úpadek zpomalit. Namísto posilování či dokonce reformy stávajících mezinárodních institucí se Washington často obrací k ad hoc neformálním institucím a diplomacii, čímž se mezinárodní řád stává roztříštěnějším a spornějším než kdy dříve. Vezirgiannidou například uvádí, že Spojené státy sankcionovaly Írán, člena Smlouvy o nešíření jaderných zbraní, za jeho jaderný program, ale zároveň se snažily legitimizovat Indii, která členem této smlouvy není, jako stát, který vlastní jaderné zbraně – což je přístup, který v konečném důsledku může mezinárodní dohody o kontrole zbrojení oslabit. Takové oslabení mezinárodních institucí by mohlo vzestup Číny urychlit a zvýšit pravděpodobnost, že stávající řád zpochybní nebo dokonce vyvolá přímý konflikt se Spojenými státy.

Přehodnocením formálních institucí a stávajících postupů mezinárodního řádu mohou Spojené státy své vlastní postavení naopak posílit a snížit vliv Číny, a tím snížit pravděpodobnost konfliktu. Washington by však měl jednat rychle. Prozatím je Peking stále začínajícím hegemonem a postrádá vliv a možnosti k nastolení nového řádu: i když se snaží některé z nich obejít, obecně musí hrát podle zavedených postupů a norem. V určitém okamžiku by však američtí představitelé mohli zjistit, že pravidla hry píše Čína, nikoli Spojené státy.

Hra na vítězství

Pro uplatnění novějších poznatků teorie mocenské transformace v praxi je důležité identifikovat i aspekty liberálního mezinárodního řádu, které Čína a další vyzyvatelé akceptují, nejen ty, které odmítají. Jak ukázal můj vlastní výzkum, nastupující mocnosti musí důležité prvky mezinárodního řádu často přijmout, aby získaly uznání jako budoucí dominantní mocnost. Na konci devatenáctého století Spojené státy i Japonsko v období Meidži pochopily, že vlastnictví a správa kolonií znamená status velmoci, i když se v případě Spojených států vedly velké diskuse o morálních, rasových a ekonomických důsledcích takového počínání. Obě vzmáhající se mocnosti akceptovaly nutnost stát se kolonizátorem, aby dosáhly svého postavení, přičemž Japonsko získalo rozsáhlé impérium a Spojené státy anektovaly Havaj a Filipíny.

Dnešní chování Číny je analogické. Vezměme si iniciativu Hedvábná stezka (Belt and Road Initiative, BRI), její rozsáhlý infrastrukturní a investiční program. Západní analytici kritizují BRI za „diplomacii dluhové pasti“ a tvrdí, že Peking poskytuje půjčky menším zemím globálního Jihu, aby získal nepřiměřený vliv na jejich záležitosti. Je však těžké zpochybnit, že iniciativa byla postavena na zavedených multilaterálních principech, na nichž stojí liberální mezinárodní řád vedený Spojenými státy – konkrétně na usnadnění globálního obchodu a hospodářského růstu prostřednictvím vzájemného propojení. Obviňování Číny a BRI z plošného revizionismu nejenže ponechává Spojené státy otevřené obvinění z pokrytectví, ale také vytváří dojem, že jednoduše nejsou schopny Číně v globální ekonomice konkurovat. Chytřejším přístupem by bylo nabídnout lepší alternativu k BRI. Washington tak dosud neučinil. Údajnou odpověď Západu na BRI – Partnerství pro globální infrastrukturu a investice, iniciativu v hodnotě 600 miliard dolarů, kterou zahájila skupina G-7 – brzdí domácí politická omezení jejích členů a jejich omezená schopnost kontrolovat investice soukromého sektoru.

Spíše než se snažit o přímou konfrontaci s Čínou – což je strategie, která by sama o sobě mohla vést ke konfliktu – by se Spojené státy měly rozhodnout, jak uspořádání změnit, aby posílily svou vlastní moc. Pro začátek to znamená uvědomit si, že vyzyvatel má mnohem větší šanci řád narušit než rozložit. Například v Tanzanii Čína zřídila akademii, kde se mladí vůdci z různých afrických vládnoucích stran učí o podřízeném postavení soudů a důležitosti přísné stranické disciplíny. Ale i tento projekt se snaží čínský autoritářský model vládnutí a rozvoje pouze nabídnout – spíše než vnutit. A v každém případě mají širší snahy Pekingu o šíření své ideologie na kontinentu smíšený úspěch. Naproti tomu Spojené státy mají sílu a autoritu tlačit na změny v uspořádání, které by mohly africkou podporu nebo stávající instituce posílit.

Přesto je řízení tohoto pořádku ze strany Washingtonu neuspokojivé. Například Bidenova administrativa uspořádala Summit pro demokracii 2021, jehož cílem bylo posílit liberalismus. Setkání se však zúčastnily země jako Indie a Nigérie, které jsou dnes stěží považovány za vzory demokratické praxe; setkání také do značné míry odsunulo občanskou společnost na vedlejší kolej a nemělo žádný konkrétní program ani výsledky. Pokud jde o ekonomiku, Spojené státy do značné míry opustily svou dlouholetou víru v liberalizaci obchodu, ale ani se neobtěžovaly formulovat své agresivní používání cel a průmyslové politiky jako součást systematického přehodnocování globálního hospodářského řádu.

Více přátel, více moci

Jestliže nedávná teorie mocenské transformace jasně říká, že Spojené státy potřebují přebudovat liberální řád, aby si americkou moc udržely, nechává otevřený způsob, jak. Jedním ze slibných přístupů je řešení otázek, které se zatím mezinárodními normami neřídí. Vezměme si například kybernetickou bezpečnost. V reakci na rostoucí hrozbu ze strany čínských a ruských hackerů učinila Bidenova administrativa z kybernetické bezpečnosti národní prioritu, avšak nepodařilo se jí navázat širší mezinárodní spolupráci, včetně stanovení mezinárodních předpisů a sankcí za kybernetické útoky. K dalším otázkám, u nichž jsou mezinárodní normy nedostatečné nebo chybí, patří sociální média, přeshraniční toky dat, bezpečnost potravin, připravenost na pandemie a umělá inteligence.

Ke skutečné restrukturalizaci řádu však Spojené státy potřebují také podporu svých spojenců. Mezinárodní řád nemůže vybudovat nebo přebudovat pouze hegemon; je zapotřebí koalice ochotných. Vezměme si studenou válku, kterou lze označit za úspěšný případ přechodu moci, který neskončil přímým konfliktem mezi samotnými hegemony: Spojené státy, které čelily vzestupu Sovětského svazu, dokázaly využít svých spojenectví k vybudování liberálního mezinárodního řádu způsobem, který Západ posílil a pomohl sovětskou výzvu zadržet. Komunistická hrozba skutečně poskytla spojencům a partnerům Washingtonu jednoznačný důvod pro podporu tohoto úsilí. Nový řád vedený Západem se projevil jak ve vojenských aliancích, jako je NATO, tak v mezinárodních institucích, jako je Všeobecná dohoda o clech a obchodu, předchůdce WTO.

Dnes již důvody pro podporu inovací řádu vedeného Spojenými státy tak jasné nejsou. Mnoho zemí rádo obchoduje jak s Čínou, tak se Spojenými státy a chce si tuto flexibilitu zachovat. Nicméně Spojené státy mají výhodu. Vycházejí ze svých desítky let starých spojenectví a mezinárodních vztahů a zavedly několik nových formálních ujednání s dalšími zeměmi, jako je například Čtyřstranný bezpečnostní dialog (Quadrilateral Security Dialogue, Quad) s Austrálií, Indií a Japonskem a AUKUS s Austrálií a Spojeným královstvím, které vycházejí ze snah Čínu zadržovat. Naproti tomu nemá Čína žádná zvláštní přátele ani strategické partnery, natož formální vojenské spojence; její vznikající partnerství s Ruskem je stále křehké. Není divu, že mezinárodní instituce, které Peking inicioval, jako je Šanghajská organizace pro spolupráci euroasijských zemí a BRICS – skupina založená Brazílií, Ruskem, Indií, Čínou a Jihoafrickou republikou – mají omezený vliv.

Přesto, jak ukazuje teorie přechodu moci, Washington nemůže usnout na vavřínech. Již několik desetiletí se těžiště světové politiky přesouvá ze Západu. Čína a Indie se ucházejí o vedoucí postavení v rozvojovém světě a obě země se snaží rozdíly mezi globálním Jihem a Západem zvýraznit. Spojené státy musí ukázat, že jejich zájmy nejsou v rozporu se zájmy nezápadních zemí. Například ve WTO Washington moudře podpořil změny, které mají být inkluzivní, ale zároveň pragmatické a účinné. Patří k nim stále častější využívání mnohostranných jednání neboli jednání, která jsou v zásadě otevřená všem stranám, ale ve skutečnosti je většinou vedou pouze ti členové, kteří mají na dané otázce zvláštní zájem – což je přístup, který podporuje většina rozvojových zemí, ale proti němuž se staví Indie. Podobně Bidenova administrativa podporuje „přátelské posilování“, neboli přenesení dodavatelských řetězců z Číny na méně nepřátelská území, což má obrovský potenciál pro budování dalších obchodních vazeb s rozvojovými zeměmi. Washington však musí jít dál. V případě „friend shoringu“ musí vysvětlit, jaká jsou jeho kritéria pro přátelství a co přesně jeho přátelé získají, kromě pouhého zvýšení bilaterálního obchodu.

Díky těmto krokům mohou Spojené státy lépe reagovat na rostoucí mocnosti, které mohou odmítat důležité prvky mezinárodního řádu, ale přesto se do velké části z něj zapojí. Hlavním příkladem je Indie. Přestože je jedním ze strategických partnerů Washingtonu, Dillí zastává v oblasti obchodu a liberalismu postoje, které se výrazně liší od zásad podporovaných Spojenými státy.

Indie má například laxní přístup k právům duševního vlastnictví a její vláda pod vedením premiéra Naréndry Módího je obviňována z dramatického omezování občanských svobod. Vzhledem k obavám obou zemí z Číny se však vzájemně potřebují. Přestavbou řádu tak, aby zahrnoval nové oblasti nebo otázky, na nichž má Indie hluboký zájem – například technologie a kyberprostor -, ji Spojené státy mohou přimět k větší vstřícnosti a stanovit normy pro budoucí spolupráci nebo zdrženlivost.

Prozatím by se však hlavní pozornost měla soustředit na Čínu. Blíží se mocenská změna: Čína je stále na vzestupu a brzy by mohla být schopna mezinárodní řád revidovat, což by nakonec mohlo status quo velmoci ukončit. To vyzyvatelé dělají, jakmile se dostanou na vrchol. Pokud Spojené státy doufají, že se tomuto výsledku vyhnou, nemohou se spoléhat pouze na konfrontaci s Čínou nebo na stížnosti na to, jak Čína hru hraje. Budou muset změnit samotnou hru.

Manjari Chatterjee Millerová je docentkou mezinárodních vztahů na Frederick S. Pardee School of Global Studies na Bostonské univerzitě a výzkumnou pracovnicí na Oxford School of Global and Area Studies na Oxfordské univerzitě. V současné době má na BU dovolenou, během níž pracuje jako senior fellow v Radě pro zahraniční vztahy / Council on Foreign Relations. Zabývá se otázkami zahraniční politiky a bezpečnosti se zaměřením na jižní a východní Asii. Specializuje se na zahraniční politiku rostoucích mocností, Indie a Číny. Její kniha Wronged by Empire / Ukřivděno impériem: (Stanford University Press, 2013) tvrdí, že trpká historie kolonialismu ovlivňuje zahraničněpolitické chování Indie a Číny i v současnosti. V současné době se zabývá vzestupujícími mocnostmi a domácími ideovými rámci, které vysvětlují jejich měnící se postavení.